ביהמ"ש ביטל את הנחיית אגף החינוך המיוחד שלא לאשר סייע אישי לתלמידים

האם משרד החינוך רשאי להוציא מלפניו הוראה השוללת באופן מוחלט מתן מימון ציבורי (ממשלתי + מוניציפאלי) להחזקת סייע  אישי לתלמידים במסגרות החינוך המיוחד? מה היחס בין הוראה שוללת כאמור לבין זכות הפרט לחינוך, שוויון והגנת כבוד האדם? מהי הדרך ליישב בין גישות חינוכיות ומגבלות תקציב העומדות כנגד אישור סייע אישי לבין זכויות הפרט העשויות לתמוך את הדרישה לסייע אישי. על שאלות אלה סבה העתירה שלפניי.

הנסיבות

ההחלטה המותקפת ותכלית העתירה

ביום 8.7.07 שלחה גב' רות פן מנהלת אגף חינוך מיוחד במנהל הפדגוגי של משרד החינוך, מכתב מנחה אל המפקחים על החינוך המיוחד שזה לשונו:

הנדון: סייעות אישיות במסגרת החינוך המיוחד

החל משנת הלימודים התשס"ח ניתן לאשר לכיתות לחנוך מיוחד, מעבר להקצאה האוטומטית סייעות תגבור בלבד. אין לאשר סייעות אישיות במסגרת החינוך המיוחד.

כיתות בהן יש תלמידים הזקוקים , באופן חריג לסייעת, ניתן לאשר סייעת תגבור לכיתה.... [להלן: "ההנחיה"].

החלטה זו מותקפת במסגרת העתירה דנן, במגמה לגרום לביטולה המוחלט או לצמצם את היקף תחולתה. הקליניקה לזכויות אנשים עם מוגבלויות, הפקולטה למשפטים של אוניברסיטת בר אילן נטלה על עצמה - דבר ראוי להערכה כשהוא לעצמו - את הגשת העתירה והצגת עניינה לפני בית המשפט.

לעתירה מימד עקרוני כללי, באשר העותרים מבקשים כי פועלו של ביטול ההנחיה או צמצומה יחולו על כל הנזקקים לסייע אישי; אך יש לה גם מימד פרטי באשר העותרים מבקשים כי בכל מקרה ההנחיה לא תחול עליהם כפרטים.

 המסגרת הנורמטיבית בזיקה להנחיה

חוק חינוך מיוחד תשמ"ח - 1998 קובע את זכאותם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים  (להלן: " ילדי החינוך המיוחד")  לחינוך מיוחד . " מטרת החינוך המיוחד היא לקדם ולפתח את כישוריו ויכולתו של הילד החריג ולתקן ולשפר את תפקודו הגופני, השכלי, הנפשי וההתנהגותי, להקנות לו ידע, מיומנויות והרגלים ולסגל לו התנהגות מקובלת בחברה במטרה להקל על שילובו בה ובמעגל העבודה" (סעיף 2 לחוק). חינוך מיוחד משמעותו, לבד מהוראה ולימוד, גם טיפולי פיזיותראפיה, ריפוי בדיבור, ריפוי בעיסוק וטיפולים מקצועיים נוספים. כמן כן כלולים באותה מסגרת גם שירותים נלווים שעניינם בהשגחה, לווי, הסעה,  עזרים מסייעים וכיו"ב. החינוך המיוחד מוקנה חינם והאחריות לכך מוטלת על המדינה.  הרשויות המקומיות משתתפות בנטל ההחזקה של המוסדות לחינוך מיוחד.

במכלול החינוכי - טיפולי המתואר נועד מקום לתפקוד סייעים. מתברר שיש פערי השקפה דיכוטומיים בין העותרים לבין משרד החינוך בעניין משמעותם של הנהלים המסדירים תפקוד הסייעות.

השקפת העותרים

בספטמבר 1998 פרסם משרד החינוך את חוזר מנכ"ל תשנ"ח/10ג המגדיר את תפקיד הסייעות במסגרת החינוך המיוחד ומתווה את דרכי שילובן והעסקתן בו (להלן: " נוהל תשנ"ח"). נוהל תשנ"ח מציין כי תפקיד סייעת הוא תלת רובדי; סיוע ברמת התלמיד הבודד, סיוע ברמה הכיתתית וסיוע ברמת בית הספר. לענייננו אין צורך לפרט את מגוון תפקידי הסייעת הנקובים בנוהל תשנ"ח (12 ראשי הגדרת תפקיד). נוהל תשנ"ח מבחין בין שלוש קבוצות (קטגוריות) של סייעות; סייעת כיתתית (קבועה), סייעת כיתתית חריגה (סייעות תגבור) ו"סייעות לתלמידים בודדים".

אין צורך לרדת לפרטי שיטת ההקצאה והמימון של העסקת סייעות ברמות השונות. מטבע הדברים מעיינינו בהוראות נוהל תשנ"ח הקשורות בבדיקת צרכים להקצאת סייעות לתלמידים בודדים שהם בעלי נכויות פיזיות קשות.  נוהל תשנ"ח קובע כי על נושא הקצאת סייעות חולשים "הנחיית המפקח על החינוך המיוחד והנהלים המפורטים בחוזר זה" [סעיף 15.1 לנוהל].  בהתאם לכך מתבצעת בדיקת צרכים להקצאת סייעות לתלמידים בודדים בתהליך תלת שלבי שראשיתו בהנחיות המפקח על החינוך המיוחד, המשכו בבדיקת צרכים בידי מתי"א   בתיאום עם מנהל מחלקת החינוך ברשות המקומית ובשיתוף מנהל מוסד החינוך המיוחד וסופו בהחלטת ועדת הסייעות המחוזית הנשענת על המכסה המחוזית של שעות העסקת סייעות תגבור וסייעות לתלמידים בודדים  הנקבעת מדי  שנה בשנה על ידי האגף לחנוך מיוחד [סעיפים 15.2.2 ו-8 לנוהל תשנ"ח].   

הנוהל אף קובע סדרי עדיפות בהקצאת לתמיכה בתלמידים בודדים בעלי נכויות פיזיות קשות. נקבעת בו עדיפות ראשונה לתלמידים בעלי נכויות פיזיות קשות הלומדים בכיתות רגילות ועדיפות שנייה לתמיכה בתלמידים בעלי נכויות פיזיות קשות הלומדים בכיתות חינוך מיוחד שאין מוקצות בהן סייעות כיתתיות [סעיף 12.2 לנוהל תשנ"ח]. ומעבר לסדרי העדיפות קובע הנוהל כי:

מובהר בזאת  שסדר העדיפויות לעיל אין בו משום מחויבות להקצאת סייעת לכל תלמיד בעל נכות פיזית. ההחלטה אם יש צורך להקצות סייעת לתלמיד ובאיזה היקף שעות נתונה לשיקול דעתו של המפקח על החינוך המיוחד, לאחר שיבדוק את הצרכים של התלמיד ואת אפשרויות הסיוע הזמינות במסגרת החינוכית שבה הוא לומד [סעיף 12.2 סיפא לנוהל תשנ"ח].

מכאן אתה למד שנוהל תשנ"ח שיווה לנגד עיניו מצב שבו מן ההכרח להעניק סיוע אישי לתלמיד בנסיבותיו הפרטניות (ספציפיות). בדרך כלל הסיוע האישי יינתן לתלמיד החינוך המיוחד המשולב במסגרת רגילה שבה אין סייעת כיתתית או סייעות תגבור. אולם הנוהל אינו מוציא מגדרו אפשרות שיהיה צורך להעניק סיוע אישי פרטני לתלמיד בודד במסגרת של החינוך המיוחד.

פרסום ההנחיה מטעם האגף לחינוך מיוחד לפתח שנת הלימודים תשס"ח הוציא לראשונה את האפשרות לקבלת סייע אישי מגדרי הנוהל בכך שנשללה בו באורח מוחלט האפשרות לאשר סייעות אישיות (סייעות לתמידים בודדים והסיוע "לתלמידים הזקוקים באופן חריג לסייעות" הוצב על אדני סייעות התגבור הכיתתיות בלבד.